玉树藏族自治州人民政府办公室 关于印发玉树州深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作实施方案的通知

玉树州深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案

为贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和《中共青海省委、青海省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（青发〔2016〕35号）精神，理顺城市执法体制，建立健全城市管理机制，进一步提高城市管理和公共服务水平，结合我州实际，制定如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻党的十九大和十九届三中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。

（二）总体目标。2020年年底前，全州实现州、市县政府城市管理领域的机构综合设置，全州城市管理地方法规和标准体系基本完善，综合执法体制基本理顺，队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，城镇治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

（三）基本原则。

坚持以人为本。牢固树立人民城市人民建、人民城市人民管、人民城市为人民的理念，引导公众广泛参与城市管理，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。

坚持依法治理。按照依法行政，提高履职能力要求，建立和完善城市管理法规制度体系，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。

坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一，实行属地管理，明确市县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线执法人员，落实执法运行经费，形成高效有力的工作机制。

坚持协调创新。以网格化、社会化管理为方向，以智慧城市建设为契机，注重体制机制创新，做好政策措施的配套衔接，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

二、理顺管理体制，健全组织机构

（一）匡定城市管理职责。各市县政府要根据《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《中共青海省委 青海省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》提出的城市管理主要职责和实施范围，梳理并明确城市管理的具体内容，落实城市管理执法工作责任。州直相关部门指导市县政府梳理整合城市管理职责和综合执法权。（责任单位：各市、县人民政府；州委编办、州司法局、州住建局、州自然资源局、州公安局、州交通局、州水利局、州市监局〈列在首位的州直部门为牵头部门，下同〉）

（二）明确城市管理主管部门。州住房和城乡建设局负责对全州城市管理工作的指导，加强对全州城市管理和执法体制改革工作的指导、组织协调、监督检查、考核评价，推进城市管理工作标准化、规范化。各市县人民政府应明确城市管理和执法主管部门，科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使；确需多个部门共同管理的事项，要明确职责分工，建立工作协调配合机制。（责任单位：各市县人民政府；州委编办、州住建局、州司法局）

（三）综合设置城市执法机构。根据中央和省委关于综合执法体制改革和党政机构改革及事业单位改革的总体部署，州住建局会同州委编办，统筹考虑城市综合执法改革，科学合理设置执法机构，确保与机构改革同步跟进，有效衔接。按照精简统一效能的原则，整合市政公用、市容环卫、园林绿化及城市执法领域包含的环境保护、工商管理、公安交通管理、水务管理、食品药品监督管理等相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制，有条件的市县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。（责任单位：各市、县人民政府；州委编办、州住建局、州司法局）

（四）推进城市管理综合执法。按照（中发〔2015〕37号）文件确定的范围，重点在与人民群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。城市管理部门可以实施与确定范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2020年底，实现住房和城乡建设领域行政处罚权的集中行使。确定范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，原则上不得纳入城管行政处罚权实施范围，确需集中行使的，由市县政府报上级政府审批。（责任单位：各市县人民政府；州委编办、州住建局、州司法局、州生态环境局、州市监局、州公安局、州交通局、州水利局）

（五）拓展城管执法覆盖。支持鼓励县以下建制镇加快完善城市管理体制机制，逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。（责任单位：各市县人民政府；州委编办、州司法局、州住建局）

三、强化队伍建设，提升履职能力

（一）加强城管执法力量。各市县根据城管执法特点，合理设置岗位，科学确定比例标准配备城管执法人员，缓解城镇面积不断扩大、人口不断增加与城管执法力量相对不足的矛盾。严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等工作，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。执法力量应当向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的市县，可以适度调高执法人员配备比例。（责任单位：各市县人民政府；州委编办、州人社局、州住建局）

（二）严格执法队伍管理。各市县要加强城管执法队伍领导班子建设，建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，优化干部任用和人才选拔机制，实行统一的城管执法人员考核、培训，着力提升执法队伍形象，到2020年底，按照国家标准，统一城管执法制式服装和标志标识。统筹安排好城管执法工作必要的车辆、装备、设施，不断改善城管执法单位办公条件。加强执法人员思想道德和素质教育，打造一支政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。（责任单位：各市县人民政府；州委组织部、州财政局、州人社局、州司法局、州住建局）

（三）规范协管队伍管理。各市县建立和完善城市管理执法协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。根据实际工作需要，通过采取招用公益性岗位、劳务派遣等形式，配置城市管理执法协管人员，解决短期内城管执法人员力量不足的问题，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理综合执法部门承担。（责任单位：各市县人民政府；州人社局、州住建局、州财政局、州司法局）

四、规范执法行为，提高执法水平

（一）依法制定权责清单。各市县按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求，全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理综合执法部门的权力清单和责任清单，研究制定符合实际的城市管理和执法导则，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。市县人民政府城市管理主管部门统筹推进权力清单和责任清单的制定公布工作，实行动态管理和调整。到2020年底，各市县基本完成两个清单的制定公布工作。（责任单位：各市县人民政府；州司法局、州委编办、州住建局）

（二）建立健全执法制度。市县城市管理执法部门应当切实履行城市管理执法职责，按照法律法规规定要求，完善执法程序，规范执法工作流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和自由裁量权基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。统一执法标准，统一执法文书和执法程序。规范执法案卷立卷、评查和案件卷宗归档标准。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。（责任单位：各市县人民政府；州司法局、州住建局）

（三）改进城管执法方式。城市管理执法人员应当严格履行执法程序，做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权、处罚权和强制权，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州司法局）

（四）改进完善监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道、行政诉讼渠道。城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，建立健全行政执法监督考核指标体系和评价体系，加强城市管理执法部门内部流程控制，健全责任追究机制和纠错问责机制，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服地方和部门保护主义。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州司法局）

五、加强城市管理，保障安全运行

（一）强化市政设施管理。市政公用设施建设完成后，及时将管理信息移交城市管理部门，建立完备的城建档案。加强市政公用设施管护运营，增加资金投入，提高维修管护效率，保障安全高效运行。统筹城市地上地下建设，加强城市地下综合管廊、给排水、垃圾处理、污水处理等基础设施运营管理。加强城市道路管理，严格控制道路开挖及道路占用。推广使用绿色照明，提高城中村、背街小巷亮灯率。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州发改委、州财政局、州生态环境局、州水利局、州交通局、州自然资源局）

（二）加强空间秩序管理。加强城市公共空间规划，提高控制性和修建性详细规划覆盖率。提升城市设计水平，加强街区风貌特色、建筑物立面及色调管控。结合城市（镇）老旧小区综合改造、既有建筑节能改造和美丽城镇建设，塑造具有地域特色、文化特征和时代特点的高原特色城镇。大力开展以城市道路临街建筑、公共设施、广告标志、景观照明、公共场所、河道水域沿线沿岸、居住区为重点的市容市貌整治。严查食品无证摊贩、散发张贴小广告、乱贴乱画乱挂、街头非法回收药品、贩卖非法出版物等行为。及时制止并严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间等行为。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州自然资源局、州交通局、州发改委、州文体旅游广电局、州公安局、州市监局）

（三）提升环境卫生管理。加强城中村、城乡结合部、背街小巷、集贸市场、建筑工地、旧住宅小区等薄弱环节环境卫生整治。制定适合城市实际的道路清洁标准，提高道路机械化清扫率，减少人工清扫量｡落实临街单位和店铺门前三包责任制。实施污水排放许可制度，整治城市黑臭水体，改善城市水环境。积极开展文明施工工地创建活动。整治噪声扰民、扬尘、废气和渣土运输抛洒。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。推进玉树州生活垃圾分类试点。大力开展爱国卫生运动，提高城市卫生水平。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州生态环境局、州水利局、州卫生健康委、州工信局、州发改委、州财政局）

（四）加强违法建设治理。在市县域规划区内，依法开展违法建设治理，严厉打击违法用地、违法建设行为。市县人民政府是城市违法建设治理的责任主体，对违法用地、违法建设治理负全面责任，按照依法依规、公开透明、突出重点、循序渐进、分类处置的原则，加大治理力度，做到早发现、早制止、早控制。注重源头妥善处理矛盾纠纷，防止群体性事件发生。开展违法建设专项治理行动，2020年全面完成城市违法建设治理目标任务。（责任单位：各市县人民政府；州自然资源局、州住建局、州公安局、州司法局、州发改委、州财政局、州民政局、州人社局、州信访局）

（五）改善城市生态系统。切实增加物力和人力投入，推进城市生态系统保护和综合治理，积极实施城市生态修复和城市修补，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响。大力推进城市公园、绿地、城乡林带、荒山绿化等建设，结合棚户区、城中村和旧城改造，增加城市绿地，着力扩大城市生态空间和环境容量。加强城市水、大气、土壤环境治理，积极开展中国人居环境奖、国家生态园林城市、国家卫生城市和国家环保模范城市创建活动，不断改善人居环境。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州水利局、州生态环境局、州林业局、州自然资源局、州卫生健康委、州发改委、州财政局）

（六）提高应急响应能力。建立完善城市管理领域安全责任制，加强城市基础设施安全风险隐患排查，建立分级、分类、动态管理制度。强化重大危险源监控，消除重大事故隐患。完善城市管理应急响应机制，综合利用广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程建设应急避难场所，加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练，提高突发事件处置能力。加快推进城市抗震防灾规划制定。做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。（责任单位：各市县人民政府；州应急管理局、州地震局、州公安局、州住建局、州发改委、州民政局、州交通局、州水利局、州卫生健康委、州住建局、州工信局、州教育局、州自然资源局、州文化旅游广电局）

（七）提升便民服务能力。牢固树立民生优先、服务为主的理念，创新服务措施，建设服务型城管。设立一站式服务窗口，简化办事流程，加强事中事后监管。变被动管理为主动服务，加强城市街头流浪乞讨人员救助。采取规划引领、市场运作、商户自治等方式，顺应历史沿革和群众需求，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，促创业、带就业、助发展、促和谐。（责任单位：各市县人民政府；州民政局、州工信局、州市监局、州公安局、州住建局、州发改委、州交通局）

六、创新治理方式，完善治理体系

（一）引入市场投资机制。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市运营和管理。鼓励地方通过政府和社会资本合作（PPP）等方式，推进市政基础设施、公用事业、公共交通、便民服务设施等市场化运营。推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度，转变政府包揽、垄断经营的城市管理模式，实现市场化、专业化、企业化运营。（责任单位：各市、县人民政府；州发改委、州财政局、州住建局、州交通局、州工信局）

（二）加快数字化城管建设。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，加快建成市县数字化城市管理平台，实现信息共享。整合城市管理相关电话服务平台，建设全州统一的12319城市管理服务热线，实现与110报警电话等的对接。统筹城市公共信息平台，拓展数字化城市管理功能。综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库。重点推进城市建筑物数据库建设，实现感知、分析、服务、指挥、监察五位一体。（责任单位：各市县人民政府；州住建局、州发改委、州工信局、州财政局、州公安局、州农科局、州生态环境局、州交通局、州自然资源局、州水利局、州科协）

（三）努力构建智慧城市。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，加快市政公用设施智慧化改造升级，构建城市虚拟仿真系统，强化城镇重点应用工程建设。发展智慧水务，构建覆盖供水全过程、保障供水质量安全的智能供排水和污水处理系统。发展智慧管网，实现城市地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化和运行智能化。发展智慧建筑，实现建筑设施设备节能、安全智能化管控。积极推进以数字化、网络化、智能化为主要特征的智慧城市建设，全面推进县城及以上城镇新建住宅小区、办公楼、商务楼、大型公共设施等建筑（群）光纤入户建设。加快城建城管档案信息化建设，实现档案信息共享。依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。（责任单位：各市县人民政府；州发改委、州工信局、州住建局、州财政局、州自然资源局）

（四）动员社会公众参与。依法规范市民参与城市治理的范围、权利和途径，畅通市民有序参与城市治理的渠道。依托政府门户网站、微信、微博等新媒体公开城市管理信息，加强与市民互动。倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作，组织开展多形式、常态化的志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。建立完善市民行为规范，增强市民法治意识。开展新市民教育，形成公众自我责任意识。采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。（责任单位：各市县人民政府；州委宣传部、州总工会、团州委、州妇联、州民政局、州发改委、州住建局、州司法局）

七、夯实工作基础，完善保障机制

（一）强化司法衔接。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。积极探索推行设立城管公安派出所，建立公安、城管部门领导交叉任职制度。公安机关依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。探索建立城管巡回法庭，对涉及城市管理执法工作中的非诉讼申请强制执行等案件实行快速立案、审理和执行。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。（责任单位：各市县人民政府；州公安局、州法院、州检察院、州司法局、州委编办、州住建局）

（二）增加经费投入。按照事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算，与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度。各地区建立稳定的财政投入机制和奖补机制，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。（责任单位：各市县人民政府；州财政局、州发改委、州住建局）

八、加强组织领导、形成工作合力

（一）明确任务责任。加强党对城市管理和执法体制改革工作的领导。各市县党委和政府要充分认识推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和紧迫性，把这项工作列入重要议事日程，切实履行领导责任，研究重大问题，把握改革方向，分类分层推进。州住房和城乡建设局、州委编办、州住建局等部门要及时总结各地经验，切实强化对推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的协调指导和监督检查，重大问题要及时报告州委、州政府。（责任单位：各市、县人民政府；州住房建局、州委编办、州司法局、州生态环境局、州公安局、州交通局、州水利局、州市监局）

（二）严格考评奖惩。将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推动市县党委、政府履职尽责。建立绩效管理和服务承诺制度，实行城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。（责任单位：各市、县人民政府；州考核办、州委组织部、州住建局、州委编办）

（三）严肃工作纪律。各市县政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的，要按规定追究有关单位和人员的责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，按照有关规定衔接好人财物等要素，做好工作交接，保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的，做好清产核资工作，严格执行国有资产管理有关规定，确保国有资产安全完整。（责任单位：各市县人民政府；州委组织部、州委编办、州人社局、州财政局、州住建局）